公建民营养老机构如何解决运营问题

我国当前老龄化程度不断加深，机构养老服务需求大。在我国，公办养老机构作为政府投资兴建的养老服务载体，担负着 “三无”“五保”老人的集中供养职能，是我国传统老年人社会福利体系的“最后一道防线”。但是，目前公办养老机构在发展过程中逐渐出现管理体制僵化、产权不合理、功能定位不清以及服务供给低效等问题。因此，引入社会力量运营养老机构的公建民营模式被认为是一种较为有效的养老服务供给方式。养老机构公建民营是指将政府投资建设的养老机构，按照市场化手段，通过订立契约的方式，在一定时期内委托给社会主体运营管理以提高养老服务绩效的一种养老服务提供方式，是政府与社会资本合作在我国养老服务领域的主要实践方式之一。

一、养老机构公建民营政府管理机制构建

PPP 模式 (Public Private Partnership) 即政府与社会资本合作模式，政府与社会主体在此期间形成合作关系，养老机构的公建民营属于 PPP 模式的一种实践形式。政府担负着提供社会性公共服务和组织社会保障的职能，养老机构开展公建民营过程中政府与入住老人之间自然形成保障契约关系。新公共管理理论认为，政府提供公共服务应该是 “掌舵”而不是 “划桨”，强调引入市场力量，公建民营养老机构的社会主体作为市场力量与入住老人形成市场化使用者付费的服务契约关系，由运营主体提供养老服务，入住老人对所享受的养老服务进行付费。

同时，由于公建民营过程中政府为养老机构投资建设的所有权方，按照相关政策规定养老机构需要为政府基本养老保障对象提供养老服务，此时社会运营主体与政府基本保障养老对象形成由政府 “保障性付费”的保障服务契约关系。本研究基于 PPP 模式及新公共管理理论，从政策视角出发以养老机构公建民营政府管理政策文本为研究样本，在明确政府、社会力量与入住老人的定位与相关关系基础上构建养老机构公建民营政府管理机制 (见图 1)，在所构建的管理机制下，分析养老机构公建民营政府的管理现状。

二、存在的问题分析

1、进出机制在对社会主体进入规定方面，现阶段我国招标的法律法规是 1999 年颁布的 《招投标法》，该法主要基于工程的招投标，其招标过程无论是对投标人的资质要求还是项目本身的运作方面都非常复杂，虽然在我国其他公共服务领域的实践中，管理者曾经探索以招募、竞争性谈判、直接委托等方式选择合作者，但尚未形成完整的规范和招标程度。同时对于社会主体进入资格中的服务团队、经济实力、经验资质等的准入标准设置不明确、不严格，由于私人部门有逐利性，对私人部门准入规定的不规范和不严格可能会造成运营或管理不善等问题。在对社会主体退出规定上，各地区规定均较笼统，没有明确合同期满及合同期内社会主体退出后资产净值在公私间的分配标准。不同的资产净值处理规定，对社会主体来说获得利益不同，在各地政府政策规定中，缺乏对社会主体所得合理报酬及收益如何分享的可操作性规定，这不利于社会主体参与的积极性。

2、监管机制在出台的政策中，政府对社会主体的监管方面，少部分地区规定了设施使用费金额标准及测算考虑因素，大多数地区缺乏科学的设施使用费评估和测算标准，政府对养老设施使用中的损毁、维修等的责任主体划分缺乏细化规定，这不利于国有资产安全。中央民政部2015 年就提出着力培育和发展第三方评估机构，建立第三方评估的体制机制和政策保障，使第三方评估成为政府监管的重要抓手。但是当前公建民营养老机构政府管理政策规定中，除了上海市其余地区对社会主体的评估方面并没有建立专业的第三方评估制度。公私合作过程中公私双方需要科学分配风险且建立风险共担机制，但在已出台的养老机构公建民营管理相关政策中，政府虽然规定了社会主体缴纳风险保障金且规定了要制定风险防控预案，但没有明确风险防控预案中社会主体与政府双方的风险承担与风险分配，这不利于保障公私双方共同利益。

3、保障机制地区虽都明确规定了政府保基本老人的床位和机构需要优先服务的对象，但对于预留床位的标准除北京市之外其他地区并没有规定，保障床位比例规定的不完善不利于较好地保障政府保基本老人的服务数量和质量。对政府保基本老人的入住评估规定中，部分地区将公建民营养老机构视为评估机构，由机构组织 2 名以上专业人员进行评估，同时部分地区虽规定鼓励委托第三方进行入住评估，但是并没有更进一步的规定，迄今为止，我国养老体系中缺乏规范的养老机构入住评估标准和专业的第三方评估机构。同时，地区政府出台的入住评估政策中仅有湖北省规定了公办养老机构应与申请人按年度签订服务协议，其他省市并未对这方面进行明确规定，这不利于老人入住过程中的权益保护。

4、服务机制在对公建民营养老机构服务定价的规定上，虽然当前地方政府在公建民营养老机构管理政策及养老机构收费管理政策这两类政策中都有提及，但是这恰恰使得政策出现 “真空区”。在公建民营养老机构管理政策中规定了公建民营养老机构收费由政府和运营方协议规定，同时在养老机构收费管理政策中因为公建民营类养老机构的特殊性对其规定不明确，仅规定了公办 (建) 民营养老机构接收基本养老服务保障对象的基本养老服务收费项目和收费标准，政府保基本老人的收费并没有由养老机构所有权方与运营方协议确定。协议定价的定价方式若是过于灵活，没有一定的原则和标准，可能会出现寻租问题，同时也不利于政府对公建民营养老机构服务的收费管理，但是当前相关政策文本中并没有明确规定公私协议定价时的相关准则和标准。

三、政策建议

公建民营养老机构作为一种有效弥补公办养老机构不足的公私合作养老机构，不断完善对其的管理政策和管理体系是政府公共服务职能的体现，也是促进我国养老服务体系不断发展的重要组成部分。因此，对以上养老机构公建民营管理政策中存在的问题提出相应建议。

1、进出机制在对社会主体进入规定上，要科学严谨地规定进入条件和资格。政府应设立由多方相关专家组成的评审委员会，由评审委员会科学设计准入评价标准，在社会主体的进入资格方面要对养老机构的社会承接主体的服务团队、经济实力和经验资质等方面做出明确规定。在公开招标过程中，设置科学合理的评价指标体系和评价方法、公正透明的竞标程序。同时明确公建民营养老机构的功能性质，由于公建民营养老机构存在公益属性，运营团队最好是民办非企业 (单位) 法人，同时政府应在资金和政策方面鼓励非营利属性的民办非企业单位进入。在对社会主体退出规定方面，总结当前养老机构公建民营的主要退出模式类型，对每种退出模式的退出情况及其应对处理措施进行明确规定并形成退出机制，规定在公私双方签订的事前合同中要明确退出事项。

2、监管机制在政府对社会主体的监管方面，首先政府应完善公私合作的合同管理规定，明确公建民营养老机构的服务功能与服务范围、价格管理、风险分担、违约处罚等关键环节，树立契约意识，维护政府的信用。其次政府需制定良好的监管框架，政策中应明确对公建民营养老机构社会运营方的监管范围和各类监管事项，根据本地实际情况规定设施使用费测算考虑因素，明确国有资产使用中公私双方所承担的责任。

此外，响应中央的政策指导，建立第三方评估机制，设立科学而合理的考核指标来评估社会主体的运营情况。在公私双方的风险分担方面，政府首先需要建立科学的风险评估体系对养老机构公建民营中可能存在的风险进行评估。其次制定具体有效的风险防控预案，明确公私双方在合作中的风险分担情况和政府对运营方的风险补贴，政府和社会主体可根据其各自的优势与劣势或风险类型进行合理的风险分配，如公共部门可能面临的风险可通过社会主体的风险保证金、退出机制等加以调控。

如果是政府信用等方面原因导致社会主体受损，应规定社会主体的违约救济权，明确争端处理和权益救济机制; 如果是公众反对或不可抗力因素带来的损失，由政府和社会主体共担风险; 如果是市场需求变化等市场因素带来的风险，以社会主体承担为主，政府可通过政策引导 “公建民营”养老机构入住率; 如果是社会主体经营能力不足的原因，则由其独自承担。

3、保障机制在入住老人方面，政府首先应该明确公建民营养老机构的服务对象即困难老人，保障其基本养老服务需求，规定公建民营运营方需要为政府保障对象预留床位的数量。同时，为了保障养老机构的正常运营，就困难老人对运营方进行床位补贴和运营补贴。在老人入住评估方面，设置合理的入住评估标准，委托专业的第三方评估机构进行评估，构建科学的老人入住评估指标体系，还应明确养老机构需要与入住老人签订服务协议并规定服务内容，明确养老机构需要承担的责任。

4、服务机制在对公建民营养老机构收费定价管理方面，在政府和运营方协议定价的规定基础上，在政策文本中应明确定价的原则和标准以保障公私双方的利益。同时，在养老机构收费管理政策中明确建立养老机构级别评价体系，实行养老机构级别认定管理，对不同级别的养老机构确定不同水平的养老服务收费标准，将公建民营养老机构纳入其中。政府还应该考虑建立独立和权威的养老服务定价监督与评价机制来防止定价中的矛盾与争议。