国家布局新时代老龄工作:大力发展普惠型养老,推进医养结合与适老化改造

11月24日，中共中央、国务院印发《关于加强新时代老龄工作的意见》（以下简称《意见》）。

中共中央、国务院在《意见》解读中指出，我国自1999年进入老龄化社会，老年人口规模日益庞大、老龄化程度日益加深。根据第七次全国人口普查结果，截至2020年11月1日零时，我国60周岁及以上老年人口26402万人，占总人口的18.7%，65周岁及以上老年人口19064万人，占总人口的13.5%。预计十四五时期，我国60周岁及以上老年人口将超过3亿，占总人口比例将超过20%，我国将进入中度老龄化社会。

基于国情，实施积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程颇为关键。《意见》强调，要构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系，大力发展普惠型养老服务，促进资源均衡配置。

一位地方民政厅厅局级官员告诉21世纪经济报道记者，落实老龄工作，要充分发挥政府的主导作用，聚焦养老事业的公益性。同时抓住社区这一核心，联动家庭与机构，让老年人安享幸福晚年。

居家养老是基础，家庭社区机构如何联动？

《意见》首先聚焦健全养老服务体系，强调居家养老的基础性作用，同时构建居家社区机构相协调的养老服务体系。北京医院党委书记王建业在接受21世纪经济报道记者采访时表示，我国业已形成9073的养老格局，即90%左右的老年人居家养老，7%左右的老年人依托社区支持养老，3%的老年人入住机构养老。

上述民政厅官员向21世纪经济报道记者指出，机构养老所需耗费的成本较大，一般而言只有出现失能失智、极度孤独或是经济条件允许的老人才会考虑到机构养老。中华民族的亲情观念较重，更多的人还是愿意回到家庭里安度晚年。我们强调的居家社区机构三者协调发展，就是要让高端的有选择，中端的有市场，低端的有兜底保障。

养老服务以居家为基础，家庭成员应当肩负起尊重、关心和照料老年人的责任。《意见》提出，研究制定住房等支持政策，完善阶梯电价、水价、气价政策，鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活，履行赡养义务、承担照料责任。对赡养负担重的零就业家庭成员，按规定优先安排公益性岗位。

上述民政厅官员表示，除却《意见》中明确提及的住房、就业等帮扶政策，医疗、教育及其他民生保障措施也将为促成成年子女与老年父母就近居住或共同生活的家庭氛围创造条件。11月24日召开的国务院常务会议重点提出的推进基本医保跨省异地就医费用直接结算，就是一大例证。

国家卫生健康委老龄健康司司长王海东在接受央视新闻采访时指出：我们未来的养老工作重点就放在居家和社区，要大力加强居家和社区的养老服务的供给，建设15分钟养老服务圈。让老年人居家养老，提高可及性和服务。

社区养老，实为联动家庭养老和机构养老的轴心。上述民政厅官员说，应当鼓励在社区兴建长者食堂、日间照料中心等场所，同时通过智能化产品的应用，实现社区工作人员15分钟上门服务，在子女因外出工作等原因无法照顾老人之时，提供应尽的帮扶责任。

三者联动的另一创新举措，则是家庭养老床位的应用。民政部副部长高晓兵在2021年初召开的国新办发布会上表示，家庭养老床位是指以养老机构为依托，以社区养老服务中心为支点，把养老机构专业化的养老服务延伸到家庭，对家有失能老人的家庭进行适老化改造、专业护理、远程监测等养老服务。

高晓兵介绍了这一举措的优势。就老年人来说，首先是节省了机构养老的床位费，还可以在自己熟悉的环境当中得到机构专业化的服务。从养老服务的供应方来说，节省了机构养老要进行的建设和土地的费用，有关的试点城市发现，当达到一定规模以后，投入一个家庭养老床位的费用是投入一个机构养老床位的1/5。以江苏省南京市为例，近一两年他们发展了6000张家庭养老床位，相当于建设了50个中等规模的养老院。

10月20日，民政部等三部门下发的《智慧健康养老产业发展行动计划（2021-2025年）》中明确了家庭养老床位的建设场景，即依托烟雾传感器、门磁传感器、红外传感器、智能床垫等智慧健康养老产品，提供紧急呼叫、环境监测、行为感知等服务，满足居家老年人享受专业照护服务的需求。

医养结合，增加多层次老年医疗服务供给

与养老服务体系并重的，则是老年人健康支撑体系。上述民政厅官员表示：医养结合是老龄工作的不可或缺的一部分。我们一方面要规避更多老人陷入失能失智的困境，另一方面要让老人在社区内，甚至足不出户就能得到高质量的医疗卫生服务。

王建业告诉21世纪经济报道记者，医养结合的重心依然在社区。社区的医疗卫生服务机构要主动延伸职能，负责社区内居民的健康教育、健康管理，特别要将慢病管理深入家庭。

而在机构养老方面，王建业重点介绍了三种模式。第一是养老机构设立医疗机构。譬如山东的重点医养结合项目烟台健康小镇内，设有鲁东医院这一三甲医院。

第二，是医疗机构设立养老机构。医疗机构可拿出部分床位用作养老服务，一些利用率较低的医疗机构更可以转型改造为养老、康复、护理等服务机构。

第三，是医疗机构为养老机构提供签约式服务。养老机构可与就近的医疗机构签订有偿协议，由该医疗机构开辟绿色通道或设立医务室，为老人提供直接化、便利化的医疗服务。

《意见》提出了更为明确的目标。2025年年底前，每个县（市、区、旗）有1所以上具有医养结合功能的县级特困人员供养服务机构。

国家卫生健康委于11月15日发布的《老年医疗护理服务试点工作方案》（以下简称《方案》）则着重强调，要增加多层次老年医疗护理服务供给，按需分类为老年人提供多层次的机构护理、社区和居家医疗护理服务。

《方案》指出，三级医院重点为急难危重的老年患者提供医疗护理服务，二级及以下医院、延续性医疗机构和基层医疗机构主要为病情稳定或需要长期护理的老年人提供常见病、多发病医疗护理服务。鼓励有条件的医疗机构积极为老年人提供社区和居家医疗护理服务。

针对居家养老，《方案》同时明确，试点医疗机构可通过互联网+、家庭病床、上门巡诊等方式为行动不便的老年人等提供专业的医疗护理服务。有条件的试点医疗机构要探索在为慢性病老年患者开具出院医嘱和康复指导建议时，明确其出院后常用的居家医疗护理服务项目和频次等，方便居家老年患者。

适老化改造，打造老年宜居环境

《意见》当中，适老化改造的表述也多次被提及。何谓适老化改造？上述民政厅官员解读称，主要是根据老年人的身体情况、起居住行等特点，在基础设施建设、家庭生活环境乃至数字应用等方面进行适度功能改造，使之贴合老年人的需要。譬如在老旧小区加装电梯，在家庭中进行地面防滑、马桶改造等等，规避潜在的安全风险。

民政部等三部门下发的《智慧健康养老产业发展行动计划（2021-2025年）》中也提出，支持企业在产品研发过程中充分考虑老年人的使用需求，推出具备大屏幕、大字体、大音量、大电池容量等适老化特征的手机、电视、音箱等智能产品。围绕老年人获取信息的需求，重点推动新闻资讯、社交通讯、生活购物、金融服务、旅游出行、医疗健康、市政服务等与老年人日常生活密切相关的互联网网站、移动互联网应用适老化改造，切实改善老年人在使用互联网服务时的体验。鼓励企业提供相关应用的关怀模式长辈模式，将无障碍改造纳入日常更新维护，提高信息无障碍水平。

该官员对21世纪经济报道记者表示，尽管老龄事业需要充分发挥市场机制作用，引导社会资本的介入，但在他看来，政府在推进老龄事业发展中需要发挥主导作用。老龄事业的公益性与普惠性是必须坚持的。